杨晓婷等：智能社会治理何以产生数字倦怠——基于行政负担理论的分析
论文作者：舒全峰 杨晓婷（通讯作者） 刘 璐
论文标题：智能社会治理何以产生数字倦怠——基于行政负担理论的分析
发表期刊：中国行政管理
期刊分级：北京工商大学A2类权威期刊
杨晓婷，管理学博士，北京工商大学经济学院经济系副教授、硕士生导师、经济系副主任，德国哥廷根大学访问学者，中国农学会农业现代化分会副秘书长。长期从事“三农”政策和社会治理问题研究，在《中国农村经济》《中国农村观察》《公共管理学报》《中国行政管理》《中国人民大学学报》《政治经济学评论》等期刊发表论文10余篇，其中被人复印报刊资料全文转载4篇，中国知网统计的高PCSI论文、高被引论文、高下载论文1篇，2024中国知网高被引学者TOP5%。主持和参与国家级、省部级等各类科研项目10余项，包括国家自然科学基金青年科学基金项目1项（主持），“国家资助博士后研究人员计划”资助1项（主持），中国科协科技智库青年人才计划2项（主持），中国博士后科学基金面上资助1项（主持），北京市博士后科研活动经费资助项目项（主持）；中国工程院战略咨询重大项目子课题1项（参与）、国家自然科学基金面上项目1项（参与）、国家社会科学基金青年项目2项（参与）、农业农村部软科学课题1项（参与）、清华大学中国农村研究院科研项目1项（参与）等；作为第一执笔人撰写的研究报告获省部级领导肯定性批示1项。曾获得清华大学主办的全国公共管理案例大赛一等奖、中国发展研究基金会“发展研究奖学金”、黄宗智青年学子资助计划、“周诚农业经济学奖”一等奖，2020—2022连续2年获“中国人民大学拔尖创新人才培育资助计划”等。
论文梗概
数字技术的迅猛发展正加速推动着我国基层治理的数字化、智能化转型。然而，在基层，越来越多的干部出现了数字倦怠，这对智能社会治理产生消极影响。基于行政负担的理论视角，本文主要剖析了智能社会治理中数字倦怠生成的潜在逻辑：数字化建设中压力型体制和目标责任制的双重负担推高了合规成本，数字素养约束与技术功能内卷的张力推动数字化工具的学习成本上升，运动式治理凡是与数字控制的合力又进一步增加了心理负担，三者共同作用导致了基层干部产生数字脱节、数字剥夺与情绪耗竭的心理体验，进而出现数字倦怠。对此，本文从“人”“技”“人技关系”三方面提出了破解建议。
一、研究背景与问题提出
伴随着5G、大数据、人工智能、区块链、云计算等数字技术的迅猛发展，以数字技术为代表的第四次工业革命正推动着人类加速步入智能社会。全球各个国家都高度关注数字技术特别是人工智能在经济发展和社会治理层面的深度应用，即便在数字基础设施和发展环境相对薄弱的乡村地区，我国也相继出台多项政策文件，为乡村数字经济发展、数字公共服务和乡村数字治理等提供行动指导，持续推进和加强智能社会治理。
然而，从一些地区或场景的实践情况来看，以赋能基层治理为初衷的数字技术应用非但没有“减负增能”，反而出现“增负减能”和数字形式主义的现象，从行政负担理论视角看，本应借助数字技术降低行政负担反而带来了更大的行政负担，推高了基层干部的“数字倦怠”水平，这无疑是一个悖论。近年来，为解决数字技术应用给基层带来的负担问题，从中央到地方都部署了专项工作，例如中央网信办等部门先后印发《关于防治“指尖上的形式主义”的若干意见》《关于进一步规范移动互联网应用程序整治指尖上的形式主义的通知》等政策文件。2024年以来，昆明、长沙、西安、青岛、南京等多地一大批基层政务微信公众号、微博停止更新并启动注销程序，相关信息资讯、公示、公告等内容并入属地政府网站。
在这一背景下，以数字技术嵌入科层制框架中的“亲临者”——基层干部为研究对象，具有重要的理论意义与实践价值，但这一领域尚未被学界尤其是国内学者广泛关注。对此，本文从当前基层干部的“数字倦怠”这一现实困境出发，尝试从行政负担的理论视角，探讨基层干部“数字倦怠”生成的制度逻辑，为破解智能社会的行政负担悖论提供有价值的学术思考和政策参考。
二.“数字倦怠”的概念辨析及其内涵
在数字化、智能化背景下，数字倦怠（digital burnout）于近3年左右被国外学界广泛关注，但国内研究仍较为空白。其与公共管理领域中的经典概念“职业倦怠”“行政负担”等有一定联系与区别（如表1所示）。辨析以上概念，为本研究廓清“数字倦怠”的内涵奠定了基础。
三 .“数字倦怠”的研究进展与理论认识
数字技术打破了物理、生物空间格局认知局限，也催生了“信息技术创新”与“治理理念创新”有机融合的数字政府治理新形态。换言之，将数字技术引入传统行政体制，既是数字技术发展和应用倒逼政府改革的制度挑战，又是政府搭乘数字化浪潮主动求变实现治理现代化转型的发展机遇。与此同时，随着数字技术应用给用户带来的负面影响日渐增多，近年来学术界特别是国外学者对于数字倦怠的研究有了更多关注，其背后所呈现的“人技关系”适配矛盾则是本研究对数字倦怠产生的一个基本理论认识。
（一）数字倦怠研究的最新进展：影响因素、影响后果与干预应对
数字技术的快速发展和广泛应用给公共治理带来了显著的正向收益，但与此同时，数字技术加持下的公共治理也会存在新要素与旧结构之间的适应性问题，产生一些负面影响，包括智能官僚主义、数字形式主义、数字倦怠等。已有文献关于数字倦怠的研究尚处于起步阶段，且集中于国外学者，主要关注三个方面的主题。
一是数字倦怠的影响因素。如数字设备的使用强度、使用时长会直接威胁到数字用户的心理健康，增加压力和焦虑，导致用户陷入数字倦怠状态；而进一步的技术压力、工作满意度、工作兴趣缺失、认知偏误等也会对数字倦怠产生影响；甚至于个体层面的身心健康状况和经济状况也被发现是重要的影响因素。
二是数字倦怠的影响后果。一方面是对个体发展的影响，如数字倦怠会对人们的身体健康、心理健康和社会交往产生消极影响；另一方面是对职业发展的影响，如因数字倦怠导致的沟通不足和情感交流缺乏等会影响员工对于工作的投入程度，从而不利于个人工作绩效和组织绩效的提升。
三是数字倦怠的干预应对。Harmon和Duffy研究提出，智能手机使用所累积的负面影响越来越明显，威胁到了个人对技术应用的选择权和自主性，基于这些担忧，他们提出了数字断连（Digital disconnection）的应对之策，即减少或中断对数字设备和技术的依赖，然而这一方式又面临着极大的操作难题。
（二）数字倦怠研究的理论认识：“人技关系”的适配矛盾
在社会治理数字化智能化转型的宏观背景下，新要素与旧结构之间的适应性问题带来了数字技术“赋能”与“负能”的相伴发生，其背后的理论实质则需要进一步探讨。本文认为，数字倦怠产生的理论基础，可以被理解为人与技术之间在心理层面产生的矛盾，即“人技关系”的适配矛盾，是数字技术作为现代要素注入传统科层制后呈现出的不同“化学反应”。因此，要理解数字倦怠产生的制度逻辑，就必须回到对数字技术为何会影响人类心理和行为的探讨中去。
智能社会的到来为“数字倦怠”的理论和政策研究创造了良好的研究场景，对“数字倦怠”形成机理的深入剖析也是对智能社会治理挑战的理论响应，这也恰恰是本文研究的目的。对此，本文以数字倦怠为切入点，在辨析数字倦怠与职业倦怠、行政负担等相关概念的基础上，梳理数字倦怠研究的最新进展，提出本研究对这一问题的理论认识，接下来将结合问卷调查和实地调研获取的相关数据资料，进一步探究数字倦怠生成的制度逻辑，弥补数字治理研究缺乏微观个体心理行为层面考量的缺陷。
三 .“数字倦怠”生成的制度逻辑：行政负担视角
在讨论数字倦怠理论内涵时应特别关注“人技关系”与具体制度情境下的互动，基于此，本文接下来基于行政负担的理论视角，参考Moynihan等发表在JPART期刊的经典文献，从合规成本、学习成本、心理成本三条制度逻辑来理解和审视数字倦怠的生成机制。其中，选取我国的基层干部作为研究对象，是由于其在一定程度上决定了基层治理和智能社会治理的底座宽厚，在数字中国整体布局中扮演着十分重要的角色。
对此，本文建构如图1所示的概念框架，尝试深入剖析数字倦怠生成的制度逻辑。本小节分析所采用的数据资料与案例素材主要来源于两个方面：一是2023年作者所在机构开展的全国范围的农村调查，调查问卷设计了数字倦怠测量量表，共搜集了20个省份121个行政村的村干部调查数据，初步发现受访样本存在一定程度的数字倦怠；二是2024年1-4月作者团队在四川凉山、云南红河、贵州贵阳、湖北黄石、内蒙古鄂尔多斯等地开展的数字倦怠专项实地调研，作者团队对县、乡镇、村三级干部开展了深度访谈，同时也参与式观察了基层干部在数字乡村治理中的工作状态。
（一）压力型体制与目标责任制的合力推动合规成本上升
中国基层治理一直面对压力型体制与目标责任制的双重负担。为了在政治锦标赛中拔得头筹，硬性考核任务“层层加码”与“一票否决”制度为主要特征的压力型体制，往往会造成基层治理制度和行为的“异化”，导致基层部门或干部为了拉关系、自铺摊子、上项目产生各种合规成本。与压力型体制相配套的制度安排是目标责任制，它是指特定的问责主体针对各级政府及其公务员承担的职责和义务的履行情况而实施的，并要求其承担否定性结果的一种规范，在政策实践中，受目标责任制影响，基层干部通常承受着较高的考核、检查、督察的工作要求。二者具体演化出行政负担中的多种合规成本，但作为一种制度化行为，基层干部不得不承担这些行为所带来的合规成本，这使得基层干部有限的注意力和精力在各类目标中闪转腾挪、疲于应付，严重地影响乡镇基层干部的主动工作行为。
（二）数字素养约束与技术功能内卷的张力推动学习成本上升
数字技术应用要求高与基层干部数字素养水平低的矛盾，如老干部“学不会”、年轻干部“不理解”、老百姓“不支持”等现象在较为发达的地区也存在，这是因为经济发达的省份往往会对标对表中央标准，为了争取先进而设置更高的数字化推广要求，对于基层干部数字素养的要求也“水涨船高”。根据技术接受模型（technology acceptance model，TAM），技术使用者能更好运用并发挥技术效益的最大化，取决于其感受到的技术的易用性（技术使用的容易程度）和技术的有用性（技术对其业务绩效的提升程度）一方面，基层干部认为数技术超越自身能力，为提高数字素养所要主动或被动花费的学习时间、精力不断增加时，会产生强烈的脱节感，陷入数字老化脱节的心理状态；另一方面，当“人技关系”无法适配，基层干部认为数字化治理中存在浪费自身能力、在做“无用功”时，也会导致他们产生工作和生活被剥夺的感受，出现了数字剥夺感。总而言之，基层干部在数字治理中的学习成本上升会导致他们产生数字脱节和数字剥夺的心理感受，即出现了数字倦怠（如图3所示）。
（三）运动式治理与数字控制的合力推动心理成本上升
在数字化建设的“运动式治理”模式下，每个个体都被卷入到数字空间中，数字技术的非时空特性越来越显著地模糊了基层干部“工作”与“生活”的边界：一方面，面临下班后还要工作的压力，无法掌握自由个体生活的闲暇时间，无形中产生正常的工作与生活被剥夺的心理感受，基层干部极易形成“不怕群众不满意，就怕上级不注意”“领导喜欢咱就干，干成啥样不用管”等不良工作作风，也给他们带来了一种被数字控制的消极心理。另一方面，面临上班“见不到人，每天跟手机、电脑打交道”的问题，无法通过现实当中的人际交往，排解人的现实情绪。例如基层干部经常化身“千手观音”，忙于微信群里拍图片、发视频、传信息、报材料，却无暇深入群众开展工作，逐渐陷入虚拟的“人技关系”而非现实“人际关系”的困境中，同时又面临随时的监督问责和随意的隐形加班，长此以往，就会因情绪耗竭而产生倦怠感（如图4所示）。
综上，当以上三重制度逻辑叠加在一起时，数字技术应用便对基层干部产生了较大的行政负担。这种行政负担给基层干部带来了数字脱节、数字剥夺和情绪耗竭的心理体验，这也正是基层干部数字倦怠生成的关键影响因素，并进一步给智能社会治理带来消极影响。值得注意的是，尽管行政负担是数字倦怠生成的诱因，但其本身也受数字倦怠的影响，行政负担与心理感受紧密关联，当基层干部的数字倦怠水平越高时，其所感受到的行政负担水平也会越高，进而又进一步增强其倦怠感，两者之间会形成恶性循环，这更加凸显了在智能社会治理中对数字倦怠进行政策干预的必要性。
四 .反思与启示
智能社会的有效治理离不开数字技术、人工智能技术的支撑。数字技术是手段，以数字技术赋能治理体系和治理能力现代化是目的，数字倦怠问题的出现并非数字技术发展和应用的初衷，深刻认识和理解数字倦怠生成的制度逻辑是破解智能社会行政负担悖论的关键。本文从行政负担的理论视角切入，从合规成本、学习成本、心理成本三个维度六个关键变量探究了数字倦怠生成的三重制度逻辑。本研究一方面通过制度分析提供了数字倦怠生成机制的系统性解释，拓展了数字倦怠研究的领域维度，丰富了数字倦怠研究的理论知识体系；另一方面，从“人技关系”维度出发，以基层治理为研究场域，探究了数字技术应用对个体行为心理的影响，对数字技术、智能技术的社会影响这一科学命题贡献了新的认知。在此基础上，本研究对于我们反思数字化建设和智能社会治理中的政策短板奠定了重要基础。
已有学者从适应、优化、完善的科技（technology）维度，计划、效率的时间（time）维度，团队关怀、共享信息的团队合作（teamwork）维度，过程优化、工作流程变化的过度（transition）维度等4个方面提出了解决数字倦怠的建议，但在我国基层治理场域中还存在较大的适用性问题。对此，本文试图从“人”“技”“人技关系”三个层面探讨数字倦怠的调适路径。